城市人口和计划生育公共管理与服务，是城市政府在人口和计划生育领域，调整社会公共关系和履行公共服务职能的一种行为方式，它是城市政府公共管理与服务的重要组成部分。当前，城市人口出现了许多新情况，流动人口大量涌入，人户分离现象日益突出，经济社会结构发生变化，新建住宅小区不断增加。同时，城市社区群众对于计划生育、优生优育、生殖健康和预防艾滋病等服务需求持续增长，城市人口和计划生育公共管理与服务面临前所未有的挑战。
　　国家人口计生委关于进一步加强基层人口和计划生育服务体系建设的意见﹙中人口发[2008]57号﹚提出了人口和计划生育公共服务体系建设的方向、目标、基本原则和主要措施。总体目标是：到2015年，建立起满足人口和计划生育事业发展需要的人口和计划生育服务体系，让育龄群众人人享有优质的计划生育、优生优育、生殖保健服务。沿海发达地区及有条件的地区应率先实现上述目标。
　　因此，加快推进城市人口和计划生育公共管理与服务体系建设，为广大群众提供计划生育优质服务，是统筹解决人口问题和促进人的全面发展的具体举措，是完成新时期人口和计划生育目标任务的重要保证，也是推进城市政府职能转变和建设服务型城市政府的内在要求。
　一、城市人口和计划生育管理服务对象的特点
　　城市管理和服务，说到底是对人的管理和服务。改革开放三十年来，随着社会经济结构、人们活动方式、社会组织形式等的转变，我国城市人口的结构及其居住、工作、生活环境也发生了深刻的变化，正确研究和把握城市人口和计划生育管理服务对象的特点，对于城市人口和计划生育公共管理与服务具有重要的意义。
　　（一）在城市辖区内居住，户籍为外省市流入本辖区的育龄人口
　　根据“五普”统计，城市流动人口已达14735万人，其中跨省流动人口为4779万人。最新资料表明，上海、北京、广州、南京、成都等大中城市流动人口已占这些城市总人口的五分之一左右。流动人口的基本特点是：数量庞大，流动性强，育龄妇女人数不断上升，性别比严重失衡，文化程度较低，生育观念落后等。从流动人口的居住形态来看，主要存在以城郊结合部自然村为基础的外来流动人口聚居区、以开发区为依托的外来务工人员集中居住区和以旧城房屋租赁为主的外来流动人口聚居区三种类型。从从业形态来看，以制造加工业、商贸服务业和建筑业为主，职业分工有明显的性别差异，女性在制造加工、商贸服务、餐饮服务等职业类别中有明显优势。城市人口流动是社会化大生产的必然趋势，流动人口对城市经济社会发展发挥了巨大的促进作用。但是，流动人口对城市管理和服务带来了很多实际问题。这些特点决定了流动人口是城市人口和计划生育公共管理与服务的重点对象。
　　（二）在城市辖区内居住，户籍为本市其他区县的育龄人口
　　这种管理服务对象也称人户分离人口，特指城市户籍人口中户口登记在辖区内某一区域，而实际居住在辖区内其他区域的育龄人口。以上海市为例，户籍人口中几乎每5个人中就有一个“人户分离”人口。随着城市改造、折迁换居的进展及中心城区人口的郊区化扩散，户籍人口的“人户分离”现象已十分普遍，并成为城市人口再分布变动的一个显著特点。这种现象，是我国特有户籍制度的产物，也是我国特有户籍制度下同一城市人口迁移流动的重要特征。同一城市人口迁移过程中出现的“人户分离”现象，虽然在现阶段看来有一定的必然性和合理性，但也带来了一系列社会经济问题。首先，不利于人口统计管理，影响人口信息的真实性。其次，误导政府决策，影响城市区域社会经济发展规划的科学性。第三，导致公共服务基础设施配置与居民需求的空间错位，影响公共投资效率。第四，对个人、家庭及整个城市社会也可能直接带来负面影响。这些问题应当引起城市政府的高度重视和研究。
　　（三）在城市辖区内居住，户籍也是本辖区的育龄人口
　　随着市场经济体制的逐步建立，特别是就业、养老、医疗和住房制度的改革，人们对从业单位的依赖性越来越低，原来因户籍和业缘关系相对集中居住的格局被打破。同一城市辖区的户籍居民，在经济能力、教育程度、宗教信仰以及职业、年龄、婚姻状况等方面都存在着较大的差异。他门来自不同的行业、系统和单位，居住在新的陌生的环境中，人际关系相对淡漠，在社区认同、社区参与、社区整合等方面增加了难度。城市户籍人口这些异质性特点，也给城市人口和计划生育公共管理与服务提出了新挑战。
　二、城市特殊人群的人口和计划生育公共管理与服务
　　针对人口流动、人户分离、新经济组织和社会组织、封闭住宅区等的特点，立足实际，突出重点，完善管理，优化服务，逐步建立“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”的城市人口和计划生育工作新机制，加强和改进城市特殊人群的人口和计划生育工作，是城市人口和计划生育公共管理与服务的重点目标和任务。当前，要做好以下工作：
　　（一）健全组织网络，加强城市社区特殊人群计划生育网格化管理与服务
　　1、城市以社区为单位，全范围划分若干责任区，按区域和门牌号码包片到组、包组到人，落实特殊人群计划生育工作目标管理责任制。
　　2、城市社区范围内的用工单位、物业服务公司、楼宇院落、房屋出租户配备信息员，形成特殊人群居住点、工作点计划生育信息管理网络。
　　3、城市社区人口计生专干与公安协管员建立“互通信息、协同管理、综合服务”机制，统一开展特殊人群育龄人员计划生育验证登记、宣传教育、签订合同、生育联系等管理服务工作。
　　4、城市社区依托计划生育技术服务机构和医疗保健机构，统一组织辖区内的特殊人群已婚育龄妇女，开展计划生育技术服务。
　　5、城市社区建设和运用《城市人口和计划生育管理服务信息系统》，统一采集、变更、统计和上报人口信息，并根据国家、省、市、信息交换工作要求，及时准确地下载和反馈特殊人群育龄人员婚姻状况、怀孕生育政策属性、避孕节育措施落实、社会抚养费征收等信息。
　　6、城市社区建立便民维权工作站，结合本地实际，因地制宜地开展便民维权活动，保障特殊人群育龄人员充分享有各项计划生育和生殖健康权益。
　　（二）实施综合治理，建立城市社区特殊人群计划生育工作齐抓共管的新格局
　　1、城市各级政府建立人口和计划生育目标管理责任制，明确相关部门职责任务，强化部门合作机制，实行分类指导和协同管理，统一解决特殊人群计划生育综合治理问题。
　　2、区级政府建立由公安、劳动和社会保障、工商、卫生、教育、房产管理、人口计生等部门与街道的联席会议制度，统筹兼顾、条块联动、加强配合、协调动作，共同做好特殊人群计划生育工作。
　　3、按行政辖区确定新经济组织和社会组织、新建住宅区人口和计划生育工作的归属，明确街道办事处、社区居委会、集贸市场、物业服务公司及业主委员会在社区人口和计划生育工作中的职责任务。
　　4、建立目标管理考核评估制度，定期检查人口和计划生育目标管理职责制的落实情况，对工作滞后的部门和单位进行督促整改、跟踪管理。
　　（三）完善各项制度，实行城市社区特殊人群计划生育规范化管理与服务
　　1、属地管理制度。按照属地管理的原则，城市人口和计划生育工作以现居住地街道办事处为主，对辖区内机关团体、企业事业单位、新经济组织和社会组织实行统一领导，以社区特殊人群为重点，对实际居住辖区范围内的所有人口进行计划生育管理服务。
　　2、单位负责制度。街道、社区认真落实对辖区内机关团体、企业事业单位、新经济组织和社会组织人口和计划生育目标管理责任制。辖区单位严格履行法定代表人计划生育责任制，制定切实可行的工作制度，使单位人口和计划生育工作科学化、规范化、经常化。
　　3、信息管理制度。通过规划统计改革，整合部门信息网络资源，建立城市人口和计划生育管理服务信息系统，掌握和反馈户籍人口、流动人口和人户分离人口的婚育信息，实现社区人口和计划生育工作的动态管理。
　　4、社区自治制度。将人口和计划生育工作融入社区建设，调整和充实社区居委会的机构和人员，加强社区工作者的能力建设，建立计划生育协会，完善社区人口和计划生育管理和服务组织网络，创新管理服务模式，开展自我教育、自我服务、自我管理、自我监督，充分调动社区居民和辖区单位参与人口和计划生育工作的积极性。
　三、城市人口和计划生育公共服务体系建设
　　公共服务体系是指以政府为主导，由政府、市场、非政府组织共同提供基本而有保障的公共服务或产品为主要任务,使全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。建立城市人口和计划生育公共服务体系，围绕稳定低生育水平、促进人的全面发展、满足人民群众生殖健康需求，为公众提供安全、有效、方便、快捷的人口和计划生育公共服务，让育龄群众人人享有优质的计划生育、优生优育、生殖保健服务，是城市政府、市场、非政府组织肩负的共同责任。
　　城市人口和计划生育公共服务体系建设内容十分丰富，本文仅从基础设施建设、职能建设、制度建设、协作机制建设、信息化建设等方面，加以研究和描述。
　　（一）城市人口和计划生育公共服务的基础设施建设
　　社区在城市管理服务中的基础性地位，决定了城市人口和计划生育公共服务的基础设施建设的重点应当放在社区。目前，我国城市社区人口和计划生育公共服务基础设施有了一定的基础，但是总体水平不高，发展很不平衡，难以满足广大群众的需求。为此，必须从实际出发，遵循“功能完备、布局合理、特色明显、科学规范、优质高效”的发展思路，统筹规划、因地制宜、分类指导、重点突破，稳步推进城市人口和计划生育公共服务基础设施建设。
　　1、以规划为先导，推进公共服务基础设施建设。城市政府应当根据国家人口计生委关于进一步加强基层人口和计划生育服务体系建设的意见﹙中人口发[2008]57号﹚的精神，研究制定城市人口和计划生育公共服务基础设施建设的总体方案，纳入城市国民经济和社会发展规划。通过规划的编制，明确建设目标和重点，完善相关政策措施，推进体制机制转换，合理整合和配置公共服务资源，促进城市人口和计划生育公共服务全面、可持续地发展。
　　2、确定配套标准，规范公共服务基础设施建设。统一配套和建设标准，建立四级人口和计划生育公共服务设施体系。市、区分别建立人口和计划生育服务中心，街道和社区分别建立人口和计划生育服务站﹙室﹚。根据社区服务资源配置和群众服务需要的实际，合理调配办公用房和服务设备；从便民利民的原则出发，安排和布置服务场所和周边环境；通过项目示范，引导和规范建设，确保城市人口和计划生育公共服务基础设施建设落实到位。
　　3、坚持融入整合，完善公共服务基础设施建设。经过多年的努力，各地城市初步建立了以行政服务中心、卫生服务中心、文化活动中心等社区公共服务设施。因此，城市人口和计划生育公共服务基础设施建设，应当遵循“不为所有，但为所用”的原则，在“融入”中求突破，在“整合”中求发展。一是依托区、街道行政服务中心和社区公共服务站，建立社区人口和计划生育公共事务受理窗口，实现“一门式”前台服务。二是依托社区卫生服务中心，建立计划生育技术服务平台。三是依托社区文化活动中心，建立人口学校、会员之家、新家庭文化屋、便民维权服务站、生殖健康咨询指导室、宣传公示栏等服务场所。
　　（二）城市人口和计划生育公共服务机构的职能建设
　　事业单位社会化改革的核心任务就是合理划分政府、市场、非政府组织在公共服务提供与生产中的职能，完善多样化的公共服务组织形式，并积极引导事业单位进入公共服务领域。根据新时期城市人口和计划生育综合改革的形势和要求，城市人口和计划生育公共服务机构，作为城市公共服务的事业单位或中介组织，应当在市、区、街道人口计生行政管理部门的指导下，承担宣传教育、政策咨询、行政代理、信息管理、技术服务、药具发放等六项基本职能，其主要内容为：
　　1、开展人口形势、人口与计划生育政策法规、避孕节育、优生优育、生殖健康、家庭保健、婚育新风、关爱女孩、预防艾滋病等科学知识的宣传教育服务。
　　2、开展生育政策、计划生育奖励扶助政策、计划生育技术服务政策、社会抚养费征收政策、流动人口计划生育管理服务政策等计划生育政策的咨询服务。
　　3、根据人口计生行政管理部门的委托，承担有关再生育申请、计划生育奖励扶助、免费计划生育技术服务、社会抚养费征收、流动人口计生管理服务等具体行政事务代理工作。
　　4、协助人口计生行政管理部门，开展人口和计划生育信息采集、更新和统计，开展流动人口信息通报与信息交换以及其他人口计生业务统计工作。
　　5、开展避孕节育、优生优育、生殖健康、家庭保健、预防艾滋病等方面的技术指导、咨询和服务，落实计划生育免费技术服务。
　　6、开展避孕药具的供应、发放、管理和服务，大力推广使用安全套，提高在社区的覆盖面和使用率。
　　7、接受人口计生行政管理部门的委托，对人口和计划生育公共服务机构的工作进行日常指导和绩效评估。
　　（三）城市人口和计划生育公共服务的制度建设
　　城市人口和计划生育公共服务的制度建设，要打破单纯的行政服务模式，从人口和计划生育工作“面向基层、深入社区、服务家庭、方便群众”的要求出发，明确指导原则，通过改革创新，建立宣传教育、行政服务、政策咨询、技术服务、奖励扶助、基础建设、经费保障、公众参与、社会合作、考核评估等制度体系，确保城市人口和计划生育公共服务体系的高效运作。从城市人口和计划生育公共服务的制度保障目标上进行思考，有六个要点应当加以集中关注。
　　1、公开透明。全面公开人口和计划生育政策法规、办事程序、审核标准、便民维权等内容，并对受理规则、办事流程、承诺时限等作出详细规定，提高公共服务的透明度，切实维护公众的知情权、参与权和监督权。
　　2、标准规范。统一机构名称、外部形象、功能部局、服务形式、基础设施等，制定服务规则和标准，为公众提供规范的人口和计划生育公共服务。
　　3、效益提高。实行公共服务事项的重组，重新设计业务流程，减少办事环节，简化办事流程，改善服务质量，提高服务绩效，方便快捷地为公众提供人口和计划生育公共服务。
　　4、回应快速。通过窗口接待和受理，了解和掌握公众对城市人口和计划生育公共服务的意见和建议，并对投诉做出快速有效的回应，及时解决存在的问题。
　　5、服务综合。整合人口和计划生育部门和服务机构的业务资源，提供“一站式”服务，实施专项受理和全程代理，增强城市人口和计划生育公共服务的综合性和连续性。
　　6、网络运行。加快本系统信息化建设和电子政务化建设，扩大网上公共服务范围，构建公众与政府之间互动的信息平台，逐步实现城市人口和计划生育公共服务的网络化和信息化。
　　（四）城市人口和计划生育公共服务的协作机制建设
　　城市人口和计划生育公共服务体系是一个复杂的社会系统工程，它离不开各相关人口管理职能部门的协作与配合。城市政府要按照资源共享、优势互补的原则，围绕婚姻登记、围孕保健、生育保险、避孕节育、出生登记等环节，加强部门的合作，建立跨部门、跨系统的婚育同步管理服务协作机制，努力提高城市人口和计划生育公共服务水平。
　　1、加强与卫生部门的合作。指导各级人口和计划生育服务机构，加强与医疗保健服务机构的合作，充分整合区域医疗卫生资源，将计划生育技术服务工作纳入社区服务范畴，为服务对象提供安全、及时、快捷的婚前检查、避孕节育、优生优育和生殖保健等服务。

　　2、加强与民政部门的合作。充分利用社区民政服务机构的资源，在开展婚姻登记、婚前教育、社会救助、城镇低保等服务中，优先照顾和扶持实行计划生育的家庭。
　　3、加强与宣传教育部门的合作。依托社区文化教育阵地，举办专题讲座和培训，普及计划生育、优生优育、生殖健康科学知识。组织人口和计划生育文艺演出进社区，丰富社区群众的文化活动。充分发挥社区幼教资源优势和社区人口计生网络优势，有组织地开展0-3岁婴幼儿早期服务。
　　4、加强与公安部门的合作。及时与人口计生部门沟通人口出生登记相关信息，提供有关人口信息查询和户籍资料。建立社区公安协管员与人口计生专干的协作机制，加强流动人口计划生育管理服务工作。
　　5、加强与劳动保障部门的合作。在生育保险、职业培训、劳动就业等公共服务中，优先为实行计划生育的家庭成员提供社会保障。协助人口计生部门做好下岗人员及流动人口的计划生育管理服务工作。
　　（五）城市人口和计划生育公共管理与服务的信息化建设
　　城市信息化建设已经成为我国城市现代化发展战略的重要组成部分,加强城市信息化建设对于城市的未来发展具有重大意义。“十一五”是转变人口和计划生育工作思路、机制和方法，推进人口问题综合治理的重要时期，也是全面加强城市人口和计划生育公共管理与服务信息化建设的关键时期。城市政府应当在城市信息化建设总体规划中，理清城市人口和计划生育公共管理与服务信息化建设的基本思路和制度框架，建立健全适应人口和计划生育事业发展需要的信息化支撑体系，全面推动城市人口和计划生育公共管理与服务信息化建设。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　1、建立统一的城市电子政务网络平台。立足城市电子政务发展全局，坚持城市电子政务信息网络集约化发展模式，充分整合和利用各级政府和相关部门现有的网络、信息、设备等资源，建成统一的城市电子政务网络系统和政务信息资源共享与交换体系，完善“在线受理、状态查询、结果反馈”等互动功能，逐步实现整个城市电子政务网络平台服务体系的现代化。
　　2、建立城市人口宏观管理与决策信息系统。有效整合人口计生、统计、公安、劳动与社会保障、民政、卫生等部门相关信息网络资源，建立人口数据的快速采集、动态监测和系统分析系统，初步形成城市人口发展的辅助决策体系，为城市人口基础信息库等相关重点电子政务建设提供必要的信息支持，提高城市人口管理和人口发展的科学决策水平。
　　3、建立城市人口和计划生育管理服务信息系统。从城市人口和计划生育工作的实际需要出发，在充分整合、改进育龄妇女信息系统（WIS）的基础上，建立以全员人口信息为基础，融宣传教育、政策法规、技术服务、规划统计、流口人口管理、协会工作、药具管理、电子办公为一体，具有人口和计划生育综合管理和服务业务功能的“城市人口和计划生育管理服务信息系统”，形成人口和计划生育公共管理与服务的技术支撑体系。
　　4、进一步完善面向公众的门户网站和内部办公信息系统。市、区人口计生部门要积极开发和建设基于互联网的人口和计划生育门户网站（网页、栏目），逐步建立网上办事窗口，受理公众事务，促进政务公开。加强人口计生部门内部局域网建设，实现机关内部公文、信息、会议、查询、通报、督办等主要办公业务的数字化和网络化。
　　5、建立信息化标准体系和安全保障体系。严格执行国家电子政务建设标准，积极推进人口和计划生育信息系统标准化建设，研究制定相关的技术标准和规范，不断完善人口和计划生育信息化标准体系和质量保障体系。积极与相关部门协调，联合制定共享交换规则和标准，建立信息共享制度。建立健全信息质量保障体系，切实提高源头信息的质量。建立安全策略、安全管理和安全技术三位一体的信息安全体系，切实加强信息安全管理。
　四、城市人口和计划生育公共服务提供模式的研究
　　实际上，一个行之有效的城市公共服务体制既要发挥政府的主导作用，又要适当引入市场机制，并充分利用社会资源以提高公共服务的覆盖面。要积极探索和创新城市人口和计划生育公共服务的多元化运作模式，注重调动社会资源，通过政府购买服务等方式，积极鼓励、培育和支持非政府组织参与城市人口和计划生育公共服务。
　　目前，城市人口和计划生育公共服务的提供主要包括政府提供、市场提供和社会提供三种模式。其中市场提供模式又包括服务承包、定向票证、专项基金等形式。
　　（一）服务承包（购买服务）。服务承包是介于政府直接提供服务和市场提供服务之间的一种折中方式，即政府负责制定政策和安排资金，通过合同形式将提供服务的责任交给独立的举办机构，这些机构可以是经济社会组织或其他非政府组织。在城市社区计划生育技术服务中，政府以合同的形式，将计划生育技术服务委托给医疗保健服务机构，由它们来提供服务，这种方法通常又被称之为购买服务。其目的最初只是为了寻求一种提供服务的不同模式，但随着实践的发展，购买服务逐渐成为政府发挥主导作用的基本方式之一，从而使政府与非政府组织形成了一种合作关系，共同承担社会责任。
　　（二）定向票证。定向票证是指带有现金性质的兑换券，它的特征是将现金以定向票证的形式发给个人，由个人在指定金额内选择购买所需要服务或产品，其目的是鼓励他们对特定服务和产品的消费，并且能够限制政府投入资金的用途。如资助计划生育贫困家庭的福利券、生殖保健服务的优惠券等。定向票证与专项基金不同，它允许消费者在定向市场上自由地选择。通常情况下，“第三方付款”的公共服务，也被认为是一种定向票证模式，因为这种方案的受益者可以选择自己合意的服务提供者。定向票证形式在公共服务提供中引入竞争机制，由消费者选择服务提供者，从而降低服务成本和价格，提高服务质量。
　　（三）专项基金。指政府为保障公民获得一些最基本的服务而通过补助制度以降低其服务收费的办法。如人口基金、生育保险、独生子女保险等。具体来说，专项基金是政府对社会公共服务提供者或公共服务受益者提供的补贴，目的是使公共服务受益者能够用得起这些服务。一般来说，专项基金的使用要求社会公共服务提供者或公共服务受益者必须先行筹措部分配套资金，而政府则对其施行一定比例的补贴。其优点是，充分利用政府与非政府组织双方的资源开展公共服务，从而扩大服务的规模，使更多的人得到帮助。（南京市人口计生委供稿）